2020年中央一号文件发布在即。根据去年底召开的中央农村工作会议，在全面建成小康社会收官之年的2020年，脱贫质量怎么样、小康成色如何，很大程度上要看今年“三农”工作成效。

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让农民脱贫致富奔小康是我国“三农”工作在“十三五”时期的关键目标。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，大力推进农业现代化，确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。其后，2016年中央一号文件确立了“到2020年，农民生活达到全面小康水平，农村居民人均收入比2010年翻一番，城乡居民收入差距继续缩小；我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的经济层面目标。在2016年至2019年的中央一号文件中，这一目标被层层分解，农村金融在此过程中应发挥的支撑作用也日渐清晰。

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脱贫攻坚：任务、措施步步压实

打赢精准脱贫攻坚战是全面建成小康社会的重中之重。综观近4年的中央一号文件，随着脱贫攻坚工作向前推进，其中的任务和措施也在工作目标的聚焦过程中被逐步压实。

据国家统计局公开数据显示，截至2015年底，我国农村贫困人口数为5575万人，贫困发生率为5.7%。据此，2016年的中央一号文件确立了解决剩余5000万左右贫困人口脱贫的目标，并要求将2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口全部纳入低保覆盖范围，形成了社保政策兜底脱贫的机制。

不过，每年1000万人以上贫困人口的脱贫仅是数量上的目标。随着减贫指标的逐年超额完成，中央一号文件自2017年起开始关注脱贫质量。2017年中央一号文件提出，激发贫困人口脱贫致富积极性主动性，建立健全稳定脱贫长效机制；2018年则是将提高脱贫质量放在首位，提出促进形成自强自立、争先脱贫的精神风貌，推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富；而2019年中央一号文件更是明确杜绝数字脱贫、虚假脱贫，并将工作重心由脱贫攻坚，部分转向减少和防止贫困人口返贫、解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持以及后续与乡村振兴战略的对接等问题之上。在脱贫数据指标的逐年压实和对高质量脱贫的重申下，我国脱贫攻坚工作在这4年间得以稳步推进。在2016-2018年这3年间，我国农村贫困人口累计减少3915万人次，贫困发生率下降4个百分点；国务院扶贫办党组书记、主任刘永富在近期召开的全国扶贫开发工作会上表示，预计2019年我国减贫人口数仍能保持在1000万以上，并有340个左右的贫困县实现脱贫摘帽。

精准帮扶举措的持续落地见效，产业扶贫、金融扶贫、易地扶贫搬迁等扶贫手段的深入实施，让局部深度贫困与扶贫中的突出问题进一步凸显，也因此成为了脱贫攻坚在近两年的工作重点。2018年中央开始聚焦深度贫困地区集中发力，要求新增脱贫攻坚资金项目主要投向深度贫困地区，增加金融投入对深度贫困地区的支持，新增建设用地指标优先保障深度贫困地区发展用地需要。2019年的中央一号文件则将其作为主攻方向，要求对重难点问题列名清单、逐项明确责任，并继续加大对“三区三州”脱贫攻坚地区的财政资金投入力度以及统筹资金项目强度。此外，形成长效扶贫产业、落实“两不愁三保障”、强化易地扶贫搬迁后续措施等突出问题也在2019年得以强调。截至2019年底，“三区三州”建档立卡贫困人口已减少至43万，贫困发生率也下降到2%。

普惠金融：兼顾多层次与创新

持续提升县域地区金融服务覆盖面，仅依靠农村金融机构的力量还是远远不够的。对此，过去4年的中央一号文件对农村金融服务创新以及其他参与农村金融的机构也提出了差异化的要求。

2016年是普惠金融发展规划（2016-2020年）的开局之年，因此基础金融广覆盖成为了2016年的中央一号文件“农金”层面的重要内容之一，其中提出要加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，降低融资成本，全面激活农村金融服务链条,进一步改善存取款、支付等基本金融服务，强化农村金融消费者风险教育和保护，完善“三农”贷款统计。农村面临的基础设施建设、民生等突出问题也需要政策性金融的支持。对此，2016年的中央一号文件要求发挥国家开发银行和农发行的优势作用，以加强中长期“三农”信贷投放力度和服务“三农”的融资模式创新。在此基础上，过去4年的中央一号文件均要求，商业银行依托于事业部加强拓展“三农”业务。2017年中央一号文件要求，加快完善邮储银行三农金融事业部运作机制，研究给予相关优惠政策；2018年中央一号文件靶向中国农业银行和邮政储蓄银行，要求其加大三农金融事业部对乡村振兴支持力度，明确在乡村振兴中的职责定位，强化金融服务方式创新，特别是加强对乡村振兴中长期信贷支持；2019年则是鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度，并着手研究制定商业银行三农事业部绩效考核和激励的具体办法。

此外，包括村镇银行、资金互助社、小额贷款公司等在内的新型农村金融机构也是农村金融服务的重要补充主体，中央一号文件对其也起到了正面的推动和引导作用。

在普惠金融发展层面，除鼓励多层次金融服务之外，中央一号文件同样对以农村产权抵押贷款为代表的金融创新提出了期望。2016年，中央一号文件提出在风险可控前提下，稳妥有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点；积极发展林权抵押贷款。创设农产品期货品种，开展农产品期权试点。在2017和2018年，承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点被要求进一步深入推进。而在2018年底农地抵押贷款业务法律障碍基本消除后，2019年中央一号文件中的对应内容则转变为“总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验，完善农村集体产权权能，积极探索集体资产股权质押贷款办法”。

农村金融机构改革：强调回归本源

事实上，党的十八大以来，“保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”在中央一号文件中被反复提及。而在近些年，中央一号文件中要求农村金融机构定位回归的意味则更为明确。

为何要强调保持县域法人地位？其中的原因是多方面的。

首先，保持县域法人数量总体稳定是基本。截至2019年初，我国有大中城市农村商业银行23家，其中有一部分机构在成立之初确实是考虑到当地城镇化水平较高、农业生产类资金需求较低等因素，从而设立在城区。但相对地，也不乏因单纯追求业务规模而盲目做高法人层级的现象。金融毕竟是有趋利性的，将机构法人地位做高就很难避免资金在金融业务中被抽调到城镇中。因此，保持县域法人数量稳定、将业务框定在一定区域内，能够防止资金外流，也是引导农村金融机构支农支小的基础。

其次，保持县域法人地位也体现于其实际业务中。近年来，农信社改制一直在以较高速度稳步推进中。据银保监会公布数据，截至2018年底，全国共有农村商业银行1427家，较年初增加165家，农村合作银行和农村信用社分别由2017年底的33家、965家减少到30家、812家。农信社改革的快速推进为机构带来市场化思维和发展活力，但部分机构的支农支小的定位也因业务的多样性而被分散。仅强调县域法人地位是不够的，因此，2017和2019年的中央一号文件都提出对农村金融机构展开差异化的激励考核办法，以促进农村中小金融机构立足县域，加大服务“三农”力度。而在2018-2019年，中央一号文件更是持续要求推动农村金融机构逐步回归本源，将更多的金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

此外，保持县域法人地位还在于在防控风险的前提下，一定程度上维护机构的业务自主性。省联社架构与职能的逐步完善确实对提高县域机构的发展合力和合规性起到了一定作用，不过，部分省联社在地方的过度干预也让局部农村金融机构陷入与地方政府的多重委托代理问题之中——这也是现阶段省联社改革的焦点之一。为了更好地发挥省联社职能，2016年中央一号文件提出逐步淡出行政管理，强化服务职能，并在之后的两年重申了推动省联社改革的总体要求。

对于定位回归的反复强调起到了一定效果。截至2018年9月末，全国农村商业银行的涉农贷款和小微企业贷款在各项贷款中占比长期保持在60%和50%左右，农村商业银行以在银行以10%的资产占比规模，贡献了涉农贷款和小微企业贷款22%和21%的规模，成为助力县域经济发展中不可替代的存在。

保增收：探索金融保障补充

农民保增收是一直以来的“三农”热点，对标全面建成小康社会的总要求，2020年农民人均收入要比2010年翻一番，那么保障农户等较低收入群体的收入稳定极为关键。确保农户的收入稳定，一方面要以金融支持其产业带来持续增收，另一方面，鉴于农业产业的高风险性以及成员变动带来的家庭收入的不稳定性，以担保、保险等金融服务保障农户的基本收入，在现如今到未来中长期就显得尤为重要。

我国“三农”领域风险补偿机制一直存在。在完善最低收购价、补贴等财政政策的基础上，农业发展银行具备对粮食多元市场主体入市收购的信贷支持职能，同时，以农业信贷担保、农业保险和期货等在内的更为直接的金融保障手段也在近些年应运而生。

以农业保险为例，2004年我国在9个地区启动政策性农业保险试点，在保障农户成本回收方面起到了一定作用，但推动难度也逐步增加。随着土地流转的加快，新型农业经营主体在快速增加，农户不会只满足于接受特定作物的成本保障和生产环节风险的保险，同时农业保险也可以在信贷环节做出贡献，这些因素都间接促成了对农业保险创新的探索。

2016年的中央一号文件提出，扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平。积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种，探索开展重要农产品目标价格保险、收入保险、天气指数保险试点，积极探索农业保险保单质押贷款和农户信用保证保险；稳步扩大“保险+期货”试点。在其后3年的中央一号文件中，有关保险的内容都围绕农业保险的扩面、增品、提标以及收入保险试点展开。

由于我国农业保险的统一管理机制仍未完全明确，目前仍处于多部门共同管理的状态，因此对于农业保险以及“保险+期货”的试点，依然是在各地分散进行，受限于保险资金池的规模以及试点范围，农业保险的保增收作用还有待持续探索。（来源：金融时报）

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